Préparer le budget primitif d’une commune en 4 étapes

Le budget primitif est le budget de l’année. C’est le document par lequel le conseil municipal ouvre les crédits de l’exercice et évalue les recettes qui vont les financer. Il se vote avant le 15 avril, en deux sections équilibrées. Ce qu’il est juridiquement, ce que la règle impose et pourquoi les recettes s’y traitent autrement que les dépenses relèvent de notre article Comprendre son budget communal.

Ce qui suit est autre chose : l’ordre dans lequel on le construit. Un chiffre pour situer l’enjeu. Les frais de personnel sont le premier poste de dépenses de fonctionnement du bloc communal, avec 58,7 milliards d’euros en 2024, soit 45,3 % du total (OFGL, Cap sur n° 30, novembre 2025). C’est aussi le seul chapitre où une erreur d’inscription ne se rattrape pas en cours d’année. L’ordre proposé ici en tient compte.

Cet ordre est le mien. Je l’ai pratiqué six ans comme maire d’une commune nouvelle de la Marne, et deux caractéristiques de cette commune conditionnent une partie de ce qui suit. Elle disposait d’un résultat de fonctionnement confortable, et son statut de commune nouvelle lui valait de percevoir le FCTVA dans l’année même de la dépense. Ce sont deux marges de manœuvre que la plupart des communes n’ont pas. Les arbitrages qui en dépendent sont signalés au fil du texte, parce qu’appliquer la méthode sans ses conditions est le moyen le plus rapide de mettre une commune en difficulté.

Au sommaire

1. Avant tout : boucler le compte financier unique
2. Étape 1 : l’investissement d’abord
3. Étape 2 : ce qu’on n’affecte pas
4. Étape 3 : le fonctionnement ensuite
5. Étape 4 : le compte d’équilibre

Avant tout : boucler le compte financier unique

Un budget primitif se construit sur un résultat. Tant que l’exercice précédent n’est pas arrêté, vous travaillez sur une estimation.

Quand le budget primitif et le compte financier unique sont inscrits à la même séance, bouclez le compte financier d’abord. Le résultat devient définitif, et le budget s’appuie dessus sans provision ni correction ultérieure. C’est un simple ordre du jour, et il vous épargne une délibération.

Si le budget doit être voté avant l’approbation du compte financier, l’article L. 1612-32 du code général des collectivités territoriales autorise la reprise anticipée du résultat. Elle s’exerce dans une fenêtre précise : entre la date limite de mandatement de l’exercice clos et la date limite de vote des taux d’imposition. Le conseil y reporte le résultat de fonctionnement, le besoin de financement de la section d’investissement ou son excédent, ainsi que la prévision d’affectation. Si le compte financier fait ensuite apparaître une différence, la régularisation est obligatoire, dans la plus proche délibération budgétaire suivant son vote.

Dernier point, banal et pourtant fréquent : n’oubliez pas d’inscrire le résultat. Un budget construit sans reprise sous-estime la capacité d’investissement de la commune, et le conseil arbitre alors sur une image fausse.

Dans les communes de 3 500 habitants et plus, cette séquence est précédée du débat d’orientation budgétaire, qui a ses propres délais.

Étape 1 : l’investissement d’abord

C’est le point qui surprend le plus, et c’est le cœur de la méthode.

L’investissement détermine le fonctionnement. Une salle rénovée se chauffe, s’assure et s’entretient. Un emprunt nouveau produit des intérêts. Un tracteur consomme du carburant et se répare. Monter le fonctionnement en premier revient à chiffrer des charges avant de savoir ce qui va les créer.

Procéder par opérations. En investissement, le conseil peut voter par opération : chaque projet devient un chapitre de dépenses à part entière, suivi ligne à ligne jusqu’au compte financier. La subvention reçue, DETR ou autre, reste votée au chapitre des subventions d’investissement, mais elle est affectée à l’opération et doit conserver cette destination : vous savez donc à tout moment ce que chaque projet a coûté et comment il est financé. Je le faisais parce que ma trésorerie me l’imposait. Ce n’est pas une obligation, et beaucoup de communes votent très bien par chapitre de nature. Cela dit, cela facilite le suivi des projets, le rapprochement avec les subventions notifiées et donc la communication autour du compte financier unique (CFU).

L’enveloppe de petits matériels. Une commune achète chaque année des choses trop modestes pour justifier un passage au conseil et trop nombreuses pour être listées : une tondeuse, une débroussailleuse, un nettoyeur haute pression, le renouvellement d’un poste informatique. Inscrivez-les dans une enveloppe globale de petits matériels, au chapitre 21.

Ce n’est pas un contournement de l’assemblée, et il faut savoir le dire quand la question vient. Les crédits sont votés au chapitre : en votant le chapitre 21, le conseil a autorisé la dépense jusqu’au montant inscrit, et le maire engage à l’intérieur de cette autorisation comme sur tous les autres chapitres. Ce qui protège l’élu, c’est d’avoir montré l’enveloppe et son montant au moment du vote.

Le FCTVA. Estimez ce que vous allez percevoir au titre du fonds de compensation de la TVA, mais commencez par vérifier de quel régime relève votre commune, parce qu’il commande le calendrier. Le régime de droit commun est le N+2 : le fonds versé cette année porte sur les dépenses de la pénultième année. Une partie des communes est en N+1, par l’effet des conventions signées avec le préfet lors du plan de relance de 2009 et 2010, restées permanentes depuis. Seules les communes nouvelles perçoivent en année N, à trimestre échu (article L. 1615-6 du CGCT). Votre comptable public sait vous dire immédiatement où vous êtes.

L’écart n’est pas anecdotique. Au taux de 16,404 % du montant TTC des opérations éligibles, une année d’investissement de 300 000 € représente environ 49 000 € de FCTVA, qui financeront l’exercice N+1 ou l’exercice N+2 selon votre régime. Sur un mandat, le décalage se compense. Sur le plan de financement d’un projet, il ne se compense pas.

Les subventions. Inscrivez les subventions des projets bouclés, celles des projets qui le seront dans l’année, et les acomptes attendus. J’inscrivais aussi les subventions notifiées dont je savais qu’elles ne seraient encaissées que l’exercice suivant.

⚠️ Condition de validité. Cet arbitrage produit mécaniquement un déficit d’exécution en investissement, comblé à la clôture par l’affectation du résultat. Il ne tient que si votre résultat de fonctionnement couvre largement le décalage, plusieurs fois et non de justesse. Sans ce matelas, le déficit ampute la capacité d’investissement de l’exercice suivant, et vous entrez dans une spirale. Je développe ce point avec deux communes qui ont fait la même écriture pour des résultats opposés sur la page comprendre son budget communal.

Faut-il demander un acompte ? Je ne le faisais pas : le solde alimente alors l’exercice suivant, ce qui lisse les recettes d’investissement d’une année sur l’autre. Trois réserves, cependant. C’est faire l’avance de trésorerie au financeur, ce qui suppose de pouvoir la porter, d’autant plus si votre FCTVA ne rentre que deux ans après la dépense. Le solde ne se demande qu’après achèvement et transmission des justificatifs, donc le calendrier ne vous appartient pas entièrement. Et le délai de quatre ans court à compter de la déclaration de début d’exécution : sur une opération qui s’étire, renoncer aux acomptes vous rapproche d’un couperet après lequel plus rien n’est payable.

Un emprunt nouveau. Pensez à inscrire les échéances de l’année de ce nouvel emprunt, pas le tableau d’amortissement complet : le capital en investissement, les intérêts en fonctionnement. C’est une erreur classique de première année.

Les restes à réaliser. En dépenses, tous les devis signés. En recettes, je n’inscrivais que les subventions dont les travaux étaient réceptionnés. Le texte est plus large, puisque l’article R. 1612-52 du CGCT vise les « recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre ». Ma règle est donc plus stricte que le droit, et je l’assume comme une prudence : un reste à réaliser en recettes minore le besoin de financement, donc l’affectation, et une erreur de ce côté se paie deux fois.

Où s’arrête le budget primitif. Le plan pluriannuel d’investissement programme sur le mandat, le budget primitif inscrit l’exercice. Confondre les deux conduit à inscrire des projets qui n’ont pas encore de financement, ce que la sincérité interdit.

Étape 2 : ce qu’on n’affecte pas

Une fois le budget d’investissement bouclé, une question se pose aussitôt : que faire du résultat de fonctionnement ?

L’ordre est fixé par l’article R. 1612-53 du code général des collectivités territoriales, et il ne laisse aucune latitude sur le premier étage. Le résultat cumulé est affecté en priorité en réserves, au compte 1068, pour couvrir le besoin de financement de la section d’investissement constaté à la clôture. Ce n’est qu’au-delà de ce besoin que le choix s’ouvre : report en excédent de fonctionnement, ou dotation complémentaire en réserves.

D’où la règle de prudence, qui porte sur le second étage seulement : n’affectez au 1068 que ce qui est nécessaire à la section d’investissement. Ce qui part en réserves est capitalisé dans la section investissement et ne redescend en section fonctionnement que dans des cas limitativement énumérés.

Et non, il n’existe pas de faculté de couvrir partiellement le besoin de financement pour préserver du report en section fonctionnement. La couverture du besoin de financement est prioritaire et intégrale, dans la limite du résultat disponible. Si le résultat n’y suffit pas, vous affectez tout ce que vous avez et le solde négatif est repris en dépense au budget suivant. L’affectation n’est donc jamais une astuce de gestion : c’est un ordre imposé, et la seule marge se situe au-dessus du besoin. L’article Comprendre son budget communal détaille ce que deviennent les deux excédents.

Étape 3 : le fonctionnement ensuite

Commencez par le chapitre 012. Les charges de personnel sont le premier poste, elles sont largement contraintes, et elles conditionnent la marge disponible pour tout le reste.

Et mettez-y de la marge. Un agent en arrêt qu’il faut remplacer, un recrutement plus tôt que prévu, une revalorisation : le 012 a tendance à dépasser les projections théoriques. Il faut de quoi absorber ces mouvements dès l’inscription, parce que c’est le seul chapitre où l’erreur ne se répare pas en gestion.

Les subventions aux associations. Inscrivez une enveloppe globale, puis attribuez nominativement par délibération distincte. C’est le principe posé par l’article L. 1612-25 du CGCT. Deux dérogations existent, l’individualisation des crédits par bénéficiaire et l’annexion au budget de la liste des bénéficiaires avec leur montant, mais dans ces deux cas le vote du budget vaut décision d’attribution. Votre séance budgétaire devient alors une séance d’attribution de subventions, avec ce que cela implique de débats et de contraintes sur la composition du vote. La délibération distincte coûte cinq minutes de plus et vous laisse la main.

Les mouvements de crédits, ou fongibilité des crédits. À l’occasion du vote du budget, le conseil peut autoriser le maire à procéder à des mouvements de crédits de chapitre à chapitre, dans une limite qu’il fixe lui-même et qui ne peut dépasser 7,5 % des dépenses réelles de chacune des sections, dépenses de personnel exclues (article L. 1612-28). « À l’occasion du vote du budget » n’est pas une formule de style : cette autorisation ne peut être accordée ni par une délégation générale de compétence valable pour le mandat, ni par le règlement budgétaire et financier.

Quatre points valent la peine d’être dits en séance. Le plafond est un maximum légal et non un droit acquis : sans autorisation votée, aucun mouvement n’est possible. L’assiette se calcule section par section, sans vase communicant entre les deux, et le taux peut d’ailleurs être différent pour chacune. L’autorisation ne donne pas lieu à une délibération séparée : elle se matérialise dans l’état « Informations générales – Modalités de vote du budget » de la maquette, et si le taux n’y figure pas, le maire est réputé ne pas l’avoir reçue. Enfin elle ne vaut que pour l’exercice : il faut la reconduire chaque année. Le maire informe ensuite le conseil des mouvements effectués à sa plus proche séance, et c’est cette information qui rend l’opération incontestable.

Les intérêts d’emprunt. Inscrivez-les au chapitre 66 à partir des tableaux d’amortissement, plus les intérêts de la ligne de trésorerie, qui sont le piège classique.

Répartissez le reste. Fluides, assurances, fournitures, entretien courant, cotisations, indemnités : les autres chapitres se chiffrent à partir du réalisé de l’exercice précédent, corrigé de ce que vous savez déjà.

Et si les crédits manquent quand même ? À la marge, reporter un mandatement sur janvier est possible. C’est parfois la seule issue quand le mouvement de crédits n’est pas envisageable non plus, parce qu’il s’agit de dépenses de personnel, que le plafond est atteint ou qu’aucune délégation de fongibilité n’a été votée, et qu’il n’est plus temps de réunir un conseil municipal pour voter une décision modificative. Mais la facture court : le délai global de paiement d’une commune est de 30 jours, et le fournisseur est en droit de réclamer des intérêts moratoires. Sur une petite commune, c’est aussi une relation locale que l’on abîme. Le report est une solution de dernier recours, pas une variable de gestion.

Étape 4 : le compte d’équilibre

À ce stade, les deux sections sont chiffrées et il reste un écart. Il faut un chapitre qui absorbe.

Je prenais l’entretien de bâtiments publics. Le choix se défend : les travaux d’entretien sont réels, utiles, et leur calendrier est souple. Si les recettes rentrent mieux que prévu, on les engage. Sinon, on les reporte sans que rien ne s’effondre. D’autres communes prennent la voirie, ou les études. Ce n’est pas une règle, c’est un choix de gestion à assumer devant le conseil.

Ce mécanisme repose sur une asymétrie que détaille notre article Comprendre son budget communal : sur-inscrire une dépense n’engage à rien, le crédit non consommé se termine en excédent. Ce qui ne vaut évidemment pas pour la colonne d’en face. Un compte d’équilibre ne dispense jamais d’évaluer les recettes sincèrement, et c’est par ce raisonnement inversé que l’insincérité s’installe.

Un mot sur les dépenses imprévues, dont le régime a changé en 2026. Le chapitre ne comporte plus qu’une autorisation de programme ou d’engagement, plafonnée à 2 % des dépenses réelles de la section, sans crédit de paiement et caduque si elle n’est pas engagée. Ce n’est donc plus une réserve mobilisable en cours d’année, ce qui rend le recours à un chapitre réel comme respiration budgétaire plus pertinent qu’avant. Dans les usages, renseignez-vous auprès de votre comptable public afin de connaître sa position.

En résumé

Un budget primitif se construit dans un ordre, et cet ordre n’est pas neutre. Commencer par l’investissement, c’est refuser de chiffrer des charges avant d’avoir décidé ce qui les créera. Le reste tient à quelques réflexes : boucler le compte financier avant, mettre de la marge là où l’erreur ne se rattrape pas, faire voter la délégation de mouvements de crédits même sans en prévoir l’usage, et savoir à quelle condition chaque anticipation reste tenable.

Si vous souhaitez disposer d’une lecture chiffrée de la situation de votre commune avant de monter votre prochain budget, vous pouvez demander un rapport d’analyse financière.

Questions fréquentes

Sources

• Code général des collectivités territoriales, article R. 1612-52 (restes à réaliser et besoin de financement) et article R. 1612-53 (affectation du résultat)
• Code général des collectivités territoriales, article R. 2334-28, article R. 2334-29 et article R. 2334-30 (délais d’exécution, avance, acomptes et solde des subventions d’investissement de l’État)
• Code général des collectivités territoriales, article L. 1615-6 (régimes de versement du FCTVA)
• Code de la commande publique, article R. 2192-10 (délai global de paiement)
• Observatoire des finances et de la gestion publique locales, Cap sur les finances des communes et intercommunalités en 2024, n° 30, novembre 2025
• Articles cités sans lien : L. 1612-25, L. 1612-28, L. 1612-32, L. 1612-37 et R. 1612-42 du code général des collectivités territoriales ; R. 2192-31 du code de la commande publique