La capacité de désendettement d’une commune mesure le nombre d’années qu’il faudrait pour rembourser la totalité de sa dette en y consacrant l’intégralité de son épargne brute. Elle se calcule en divisant l’encours de dette par l’épargne brute, et le repère d’alerte national est fixé à douze ans. Ce repère décrit mal la réalité des petites communes. D’après nos calculs sur la base consolidée de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales, la moitié des communes de moins de 9 000 habitants ayant de la dette se situe sous 2,4 ans, et 5,9 % d’entre elles ne dégagent aucune épargne brute : deux situations que la moyenne nationale ne laisse pas voir.
| Le saviez-vous ? |
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| Quatre chiffres issus de nos calculs sur la base consolidée de l’OFGL (exercice 2025, 31 959 communes de moins de 9 000 habitants ayant de la dette) : La capacité de désendettement médiane est de 2,4 ans, soit cinq fois moins que le repère national de douze ans. 6,6 % de ces communes dépassent néanmoins ce repère de douze ans. 1 650 communes de moins de 9 000 habitants n’ont aucune dette. Pour elles, l’indicateur n’a pas de sens. Chez les communes de moins de 350 habitants, 8,7 % affichent une épargne brute nulle ou négative, contre 1,1 % chez celles de plus de 9 000 habitants, soit huit fois plus. |
Ce que mesure vraiment la capacité de désendettement
L’indicateur pose une question simple : si ma commune consacrait la totalité de son épargne à rembourser sa dette, combien d’années lui faudrait-il ? Un résultat de trois ans signifie qu’il faudrait trois exercices complets d’épargne pour solder le capital restant dû.
C’est une mesure de solvabilité, pas de richesse. Elle ne dit pas si la commune est bien gérée, ni si ses investissements sont pertinents. Elle porte sur un seul point : la dette contractée est-elle proportionnée aux ressources que la commune dégage chaque année ?
Son intérêt est de rapporter un stock à un flux. Un encours de 600 000 € ne veut rien dire dans l’absolu. Rapporté à une épargne brute de 200 000 €, il devient une information : trois ans. Rapporté à une épargne de 40 000 €, il en devient une autre : quinze ans, et une commune qui n’a plus de marge de manœuvre.
Pour un maire, cet indicateur est politique autant que financier : il conditionne la capacité à tenir les engagements pris devant les administrés. J’ai vu des conseils municipaux renoncer à un projet structurant non par manque de volonté, mais parce que personne n’avait su expliquer où en était vraiment la commune.
Calcul : encours de dette divisé par épargne brute
Capacité de désendettement = encours de dette ÷ épargne brute
L’encours de dette est le solde restant dû au 31 décembre : le capital qui reste à rembourser sur l’ensemble des emprunts en cours, hors intérêts. On le lit directement au compte administratif ou au compte financier unique.
Attention au périmètre, car il n’est pas harmonisé. L’article 29 de la loi de programmation limitait le ratio au seul budget principal. À l’inverse, l’article D.1611-41 du code général des collectivités territoriales, qui fixe les conditions d’accès au capital de l’Agence France Locale, retient le budget principal et les budgets annexes. Selon le texte de référence, une même commune n’affiche donc pas le même ratio.
Chez Finances Communes, nous retenons le seul budget principal, et ce n’est pas une commodité de calcul. Les budgets des services publics industriels et commerciaux doivent être équilibrés en recettes et en dépenses (article L.2224-1 du CGCT) : un budget annexe d’eau ou d’assainissement est censé s’autofinancer, sa dette étant remboursée par les redevances des usagers et non par l’impôt. L’intégrer au ratio du budget principal reviendrait à additionner deux logiques de financement distinctes.
L’épargne brute est la différence entre les recettes réelles de fonctionnement et les dépenses réelles de fonctionnement. C’est ce que la commune dégage sur son fonctionnement courant pour rembourser sa dette et financer ses investissements.
La loi prévoit deux façons de mener ce calcul : sur l’épargne brute du seul exercice écoulé, ou sur la moyenne des trois derniers exercices. Cette seconde option compte, parce qu’elle admet qu’une année isolée peut être trompeuse et qu’elle donne une base légale à la lecture en trajectoire.
Épargne brute et capacité d’autofinancement : le même chiffre
Deux termes circulent pour désigner la même grandeur, et c’est une source de confusion permanente en conseil municipal. L’épargne brute et la capacité d’autofinancement (CAF) sont le même agrégat. Le premier terme vient de la culture des finances locales, le second de l’analyse financière d’entreprise. Certains documents parlent de CAF brute pour la distinguer de la CAF nette. Dans tous les cas, la formule est identique.
Pour la calculer, en quatre temps :
- Totaliser les recettes réelles de fonctionnement : impôts et taxes, dotations et participations, produits des services, autres produits de gestion courante. On exclut les opérations d’ordre, qui ne correspondent à aucun mouvement de trésorerie.
- Totaliser les dépenses réelles de fonctionnement : charges à caractère général, charges de personnel, atténuations de produits, autres charges de gestion courante, charges financières. Ce sont les opérations comptabilisées en comptes de classe 6, hors opérations d’ordre budgétaire, valeurs comptables des immobilisations cédées et dotations aux amortissements et provisions.
- Soustraire les secondes des premières. Le résultat est l’épargne brute, autrement dit la capacité d’autofinancement.
- Retrancher le remboursement du capital de la dette pour obtenir l’épargne nette, qui représente ce qui reste réellement disponible pour investir.
Cette dernière étape est celle que l’on saute le plus souvent, et c’est dommage : une commune peut afficher une épargne brute confortable et une épargne nette proche de zéro. Elle rembourse alors sa dette et ne finance plus rien de neuf.
Un cas particulier revient souvent : lorsque l’épargne brute est nulle ou négative, la loi impose de retenir un euro pour le calcul. Le ratio devient alors astronomique, et c’est le but recherché : il signale une commune qui ne dégage plus rien pour rembourser. C’est la raison pour laquelle les études publiques traitent toujours à part la catégorie « au-delà de X années ou épargne brute négative ».
Seuil d’alerte : d’où viennent les douze ans
Le seuil d’alerte le plus cité pour le bloc communal est de douze ans. Il vient d’un texte précis : l’article 29 de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 (loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018), qui a fixé un plafond national de référence du ratio d’endettement à douze années pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, contre dix pour les départements et neuf pour les régions.
Deux précisions sont rarement faites :
Ce plafond n’a jamais visé les petites communes. Il s’inscrivait dans un dispositif de contractualisation avec l’État, obligatoire pour les communes et les EPCI à fiscalité propre dont les dépenses réelles de fonctionnement constatées en 2016 dépassaient 60 millions d’euros. Une commune de 800 habitants n’a jamais relevé de ce périmètre obligatoire : la loi lui ouvrait seulement la faculté de demander un contrat, ce qu’aucune commune de cette taille n’avait de raison de faire. Et le texte promulgué ne prévoit aucune procédure de tutelle attachée au dépassement de ce plafond.
Le dépassement n’entraîne aucune procédure automatique. Aucun seuil de désendettement ne déclenche à lui seul l’intervention du préfet ou la saisine de la chambre régionale des comptes. Ces mécanismes relèvent des articles L.1612-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, et se déclenchent sur trois situations distinctes : un budget non voté dans les délais, un déficit d’exécution au-delà des seuils légaux, ou une dépense obligatoire non inscrite. Le seuil de déficit est chiffré : l’article L.1612-14 fixe la saisine de la chambre régionale des comptes à un déficit égal ou supérieur à 10 % des recettes de fonctionnement pour une commune de moins de 20 000 habitants, 5 % au-delà. Nous détaillons ces trois cas dans notre article sur les communes sous surveillance et le gel des paiements.
Les douze ans restent donc un repère professionnel, largement utilisé par les analystes et les juridictions financières. Aucun texte ne les rend opposables à une commune.
Les repères couramment retenus
- Moins de 8 ans : situation saine
- Entre 8 et 12 ans : zone de vigilance, à surveiller dans la durée
- Plus de 12 ans : repère d’alerte franchi, analyse approfondie nécessaire
Le seuil de huit ans est une convention professionnelle, sans base réglementaire. Il correspond approximativement à la moitié de la durée d’amortissement d’un emprunt communal classique.
Chez Finances Communes, nous ajoutons un repère de programmation. Dès qu’une commune de moins de 9 000 habitants simule un investissement conséquent, nous retenons une marge nette sous ce repère de huit ans, calibrée sur sa propre trajectoire d’épargne, plutôt que le ratio constaté à l’instant T. L’indicateur est nerveux : une épargne brute qui recule d’un tiers fait gagner plusieurs années au ratio en un seul exercice, sans qu’un euro de dette nouvelle ait été contracté. C’est la logique que nous détaillons dans notre article sur le plan pluriannuel d’investissement.
Pourquoi ces repères disent peu de chose à une commune rurale
C’est le point sur lequel je reviens le plus souvent devant des élus, et il tient dans un tableau. Voici la dispersion de la capacité de désendettement par strate de population, calculée sur l’exercice 2025 pour les communes ayant de la dette.
| Population | Communes | 1er quartile | Médiane | 3e quartile | 9e décile |
| Moins de 350 hab. | 13 296 | 0,2 an | 1,5 an | 4,0 ans | 8,8 ans |
| 350 à 749 hab. | 7 545 | 1,0 an | 2,6 ans | 5,4 ans | 10,8 ans |
| 750 à 1 499 hab. | 5 281 | 1,5 an | 3,0 ans | 5,5 ans | 9,7 ans |
| 1 500 à 3 499 hab. | 3 802 | 1,7 an | 3,1 ans | 5,5 ans | 9,1 ans |
| 3 500 à 8 999 hab. | 2 035 | 2,0 ans | 3,5 ans | 5,4 ans | 8,5 ans |
| 9 000 hab. et plus | 1 152 | 2,5 ans | 4,3 ans | 6,9 ans | 10,1 ans |
Calculs Finances Communes, base consolidée OFGL, exercice 2025.
Une commune de moins de 350 habitants sur deux rembourse sa dette en moins d’un an et demi. C’est trois fois mieux qu’une commune de plus de 9 000 habitants. Mais entre son premier quartile et son neuvième décile, l’écart va de 0,2 à 8,8 ans : un rapport de un à quarante-quatre. Chez les grandes communes, le même rapport est de un à quatre.
Les petites communes ne sont pas plus endettées que les autres, elles sont beaucoup plus dispersées. Elles se répartissent entre celles qui n’ont presque pas de dette et celles qui décrochent, avec peu de situations intermédiaires. Une épargne brute modeste bascule vite quand une seule charge nouvelle arrive.
Une commune de 300 habitants à six ans se croit tranquille : elle est à la moitié du repère national. Elle se situe pourtant dans le quart le plus endetté de sa strate. Le repère de douze ans la rassure au moment où elle devrait regarder de plus près. Une capacité de désendettement se lit donc par rapport à sa strate et à sa trajectoire, plutôt que contre un chiffre unique.
CAS CONCRET — Bourgogne-Fresne (Marne), 1 488 habitants
Quand je prends la mairie en 2020, la commune affiche un encours de dette de 332 096 € pour une épargne brute de 81 748 €. Capacité de désendettement : 4,1 ans. Rien d’alarmant sur le papier — nous sommes très loin des douze ans.
L’épargne nette donnait une autre image. Une fois le remboursement du capital retranché, il restait 9 440 €. Neuf mille euros pour investir dans l’année : la commune remboursait sa dette et ne finançait plus rien d’autre.
Nous avons travaillé le fonctionnement poste par poste, sans coupe spectaculaire. L’épargne brute passe à 108 556 € en 2021. Elle retombe à 75 625 € en 2022, en dessous du niveau de départ, et le ratio remonte aussitôt de 2,5 à 3,8 ans, sans qu’un seul euro d’emprunt nouveau ait été souscrit cette année-là. Puis 143 921 € en 2023, 175 178 € en 2024. Fin 2024, la capacité de désendettement est descendue à 1,4 an et l’épargne nette à 132 056 €.
En 2025, nous empruntons 450 000 € : 300 000 € à moyen terme pour l’équipement, 150 000 € en relais d’attente de FCTVA et de subventions. L’encours passe à 650 942 €, soit près de trois fois celui de l’année précédente. La capacité de désendettement affichée remonte à 3,2 ans, et reste meilleure qu’en 2020 alors que la dette a doublé. Hors relais, qui s’éteindra de lui-même au versement des subventions, elle ressort à 2,5 ans.
À retenir : ce ratio mesure la capacité à rembourser, pas le montant de la dette. Une commune peut doubler son encours et améliorer sa situation, comme elle peut ne rien emprunter et la dégrader.
Interpréter le ratio sans se tromper
La trajectoire compte davantage que l’année. Une valeur isolée ne dit rien, et la loi elle-même l’admet en autorisant le calcul sur la moyenne de trois exercices. Le creux de 2022 décrit plus haut aurait pu passer pour une alerte s’il avait été lu seul ; replacé dans une série de six exercices, c’est un accident de parcours. À l’inverse, une commune stable à sept ans depuis cinq ans est dans une situation plus préoccupante qu’une commune à neuf ans qui redescend.
Le premier croisement à faire est celui de l’épargne nette. Une capacité de désendettement correcte accompagnée d’une épargne nette proche de zéro signale une commune qui tient ses engagements mais ne peut plus rien entreprendre. Vient ensuite le taux d’épargne brute, c’est-à-dire l’épargne rapportée aux recettes de fonctionnement : il indique si la marge dégagée est structurelle ou conjoncturelle. Le fonds de roulement et la trésorerie complètent la lecture, car une commune peut afficher une capacité de désendettement satisfaisante et se retrouver en tension de paiement si son fonds de roulement s’est érodé.
Restent les charges induites, qu’il faut anticiper. J’ai accompagné une commune de taille comparable dont la capacité de désendettement s’établissait à six ans, en apparence saine. Les coûts de fonctionnement de son dernier équipement menaçaient pourtant cet équilibre à trois ans. Le diagnostic anticipé a permis d’ajuster la trajectoire avant la dégradation.
L’angle mort le plus fréquent reste les budgets annexes. Puisque la définition la plus répandue ne porte que sur le budget principal, une commune dont le budget annexe assainissement ou eau supporte un encours significatif affichera une capacité de désendettement flatteuse tout en étant réellement plus endettée. La dette est bien là, simplement portée par un autre budget. Chaque budget annexe porteur de dette mérite son propre calcul.
Le ratio laisse aussi plusieurs éléments de côté : il ignore les taux d’intérêt, la structure de la dette (durée résiduelle, taux fixe ou variable, profil d’amortissement) et la qualité des investissements financés. Une capacité de remboursement mesurée sur l’épargne brute ne distingue pas un prêt relais de dix-huit mois d’un emprunt d’équipement sur vingt ans, comme le montre l’exercice 2025 décrit plus haut.
Redresser sa capacité de désendettement, en 4 étapes
- Établir la trajectoire sur cinq à six exercices. Encours, épargne brute, épargne nette, année par année. Sans cette série, on discute d’un chiffre au lieu d’une tendance.
- Identifier ce qui pèse sur l’épargne brute. Charges à caractère général, personnel, charges induites des équipements récents. C’est presque toujours là que se joue le redressement, davantage que du côté de l’encours.
- Reconstruire l’épargne avant de rembourser plus vite. Un remboursement anticipé consomme de la trésorerie sans beaucoup améliorer le ratio, quand un point d’épargne brute gagné agit directement sur le dénominateur.
- Séquencer les investissements sur la trajectoire d’épargne. Les ordonner selon la marge disponible et les charges de fonctionnement qu’ils créeront, plutôt que les réduire.
CAS CONCRET — Commune de 3 000 habitants
Les élus estimaient leur situation maîtrisée. L’encours de dette paraissait raisonnable en valeur absolue, et personne ne l’avait rapporté à l’épargne réelle. L’analyse a établi une capacité de désendettement supérieure à quatorze ans : l’épargne brute s’était érodée progressivement sans que la dette ait augmenté.
A retenir : un encours de dette qui semble correct ne dit rien tant qu’il n’est pas rapporté à l’épargne brute. C’est le dénominateur qui décroche en premier, et il décroche en silence.
En conclusion
La capacité de désendettement est l’indicateur le plus simple à calculer et l’un des plus mal utilisés. Sa formule tient en une division ; son interprétation demande une série d’exercices, une comparaison à sa strate et un croisement avec l’épargne nette. Le repère de douze ans situe une commune dans le paysage national, il ne qualifie pas sa situation.
Un maire qui connaît ce chiffre et sa trajectoire tient un argument solide en conseil municipal ; celui qui le découvre en séance le subit. Pour aller plus loin, voir nos articles sur la situation financière d’une commune, et sur l’audit financier d’une commune.
Une question sur la situation de votre commune ? Nous proposons un échange initial gratuit de 30 minutes aux élus de communes de moins de 9 000 habitants.
| A PROPOS DE L’AUTEUR |
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| Nicolas Habare, ancien chargé d’affaires bancaire et DAF en PME, ancien maire de Bourgogne-Fresne (51) près de Reims, accompagne aujourd’hui les petites communes dans la lecture claire et le pilotage de leurs finances. |
Questions fréquentes
Quel est le seuil d’alerte de la capacité de désendettement d’une commune ?
Le repère d’alerte communément retenu pour le bloc communal est de douze ans. Il provient de l’article 29 de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022, qui a fixé un plafond national de référence à douze années pour les communes et les EPCI à fiscalité propre. En dessous de huit ans, la situation est généralement considérée comme saine ; entre huit et douze ans, une vigilance s’impose. Ce repère n’est pas une norme opposable et son dépassement ne déclenche aucune procédure automatique.
Comment calculer la capacité de désendettement d’une commune ?
On divise l’encours de dette au 31 décembre par l’épargne brute de l’exercice. L’encours correspond au capital restant dû, l’épargne brute à la différence entre recettes et dépenses réelles de fonctionnement. Le résultat s’exprime en années. Le périmètre varie selon les textes : la loi de programmation limitait le calcul au budget principal, quand les règles d’accès à l’Agence France Locale y ajoutent les budgets annexes. Les deux admettent de retenir la moyenne des trois derniers exercices plutôt que la seule année écoulée.
Epargne brute et capacité d’autofinancement, est-ce la même chose ?
Oui, ce sont deux noms du même agrégat. L’expression épargne brute vient de la culture des finances locales, la capacité d’autofinancement de l’analyse financière d’entreprise. Certains documents précisent CAF brute pour la distinguer de la CAF nette, qui correspond à l’épargne nette une fois le remboursement du capital retranché.
Une capacité de désendettement élevée est-elle toujours mauvaise ?
Non. Elle peut résulter d’un programme d’investissement récent et se résorber à mesure que l’épargne se reconstitue. Elle devient préoccupante lorsqu’elle se maintient dans la durée sans perspective d’amélioration, ou lorsqu’elle progresse alors que la commune n’emprunte plus. C’est la tendance qui compte, pas la valeur instantanée.
Le seuil de douze ans s’applique-t-il aux petites communes ?
Il leur sert de repère, mais il n’a pas été calibré pour elles. Le plafond de la loi de programmation s’inscrivait dans un dispositif de contractualisation obligatoire uniquement au-delà de 60 millions d’euros de dépenses réelles de fonctionnement. Nos calculs sur l’exercice 2025 montrent une capacité de désendettement médiane de 2,4 ans pour les communes de moins de 9 000 habitants : le repère national leur est très largement supérieur et peut donner un faux sentiment de sécurité.
A quelle fréquence faut-il suivre cet indicateur ?
Chaque année, à la clôture de l’exercice, et non uniquement au moment du vote du budget primitif. Un suivi annuel permet de repérer une inflexion de l’épargne brute avant qu’elle ne se traduise dans le ratio.
Sources citées
- Article 29 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 : définition de la capacité de désendettement et plafonds nationaux de référence. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/article_jo/JORFARTI000036526081
- Code général des collectivités territoriales, article L.1612-14 : saisine de la chambre régionale des comptes en cas de déficit d’exécution. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000051731712
- Code général des collectivités territoriales, article L.1211-4 : missions de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000031039236/
- Code général des collectivités territoriales, article D.1611-41 : capacité de désendettement retenue pour l’accès au capital de l’Agence France Locale, budget principal et budgets annexes. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000052108209
- Code général des collectivités territoriales, article L.2224-1 : obligation d’équilibre des budgets des services publics industriels et commerciaux. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006390339
- Observatoire des finances et de la gestion publique locales, base consolidée des comptes des communes 2018-2025 : données sources des calculs présentés (calculs Finances Communes, exercice 2025).
